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        注重总量调剂,积极探索机构编制动态管理新办法的研究

        发布日期: 2015-08-06          

          近年来,中央和各省编办提出了“控制总量,限制增量,盘活存量”的总体要求,各地都在结合实际积极探索机构编制动态管理新办法。

          可以说,总量控制是源头,是加强编制宏观管理的第一道闸门。我们应坚持狠抓单位编制总量控制,坚决不超总编量下达编制数,对下达到有关单位的编制总量严格控制在市下达的基数以内。坚决不超编进人,对各单位实行编制总量管理。在各单位使用编制进人时,首先审核单位编制总量,再按编制结构审核进人。如已满编,不管缺哪个岗位结构人员,都不能再审批使用编制进人。在审批使用编制时,对少数满编单位采取先出后进的办法,对个别因特殊情况而超编的单位采取只出不进的办法控制单位编制总量,增编在总量中调剂。对职责任务增加确需增加编制的单位,尽量在本系统调剂解决。

          下面,结合我区实际,浅谈如何在机构编制总量控制内实行编制动态管理。

           一、 总量控制的目的和意义
           总量控制就是按照控制总量、盘活存量、有增有减、动态管理的原则,由上级机构编制管理机关对下级机构编制实行总量控制,各地须在上级核定的总量内进行调剂。要根据不同类型、不同特点实施不同的管理,同时根据经济社会发展变化情况实行动态调整,做到有增有减。
            作为适应民生要求,服务地方经济社会发展,满足人民群众享受服务权益的主要力量,行政机关和事业单位须具有恰当的人员编制规模与结构才能有效履行它所承担的职能,从而实现地方经济社会的和谐与可持续发展。同时,适当的编制规模与结构也是深化行政体制改革和事业单位改革的保证。
           二、 当前管理中存在的问题
           (一) 我区事业机构编制现状
           我区处于哈尔滨北部,松花江北岸,是一个快速崛起的经济型开发区。下辖松北、松浦、万宝、太阳岛四个街道办事处,乐业和对青山两个镇级人民政府。全区总面积736平方公里,总人口19。9万。
           全区共有行政机构41个,行政编制384个,事业单位112个,事业编制2359个。除19所学校外,平均每个单位5、6个编制。
            (二) 存在的主要问题
           多年来,虽然各市(区)经济基础强弱不一,但是因城市行政区域面积不大,就业载体体量有限,以及近年来分配制度改革还未完成,社会各界对到机关事业单位就业的热情高涨,机关事业单位成为各种政策性安置人员、高校毕业生的首选目标。而目前我国除少数行业外都没有完整统一的定编依据,特别是事业单位。事业单位机构编制的管理权限归属于各级政府,设立机构、核定事业编制有一定的随意性,也在一定程度上导致了事业机构、编制和人员的膨胀,增加了政府的行政成本,阻碍了公益事业的健康发展。归纳起来主要有以下几点:
           一是机构只建不撤,规模小数量多。地市级以下行政区域内事业单位的机构设置现状是规模小、数量多。除医院、学校等机构外,绝大部分单位的编制数设置为个位数。以我区为例,自2004年组建以来,一直严抓对机构编制的控制与管理,截止目前,区现有事业单位112家,核定事业编制2359名,编制数远低于其他各区,但因所承担的职能相同以及工作部门上下对应的需要,机构数大致相当。机构设置规模小、数量多,管理难度大。单位负责人、会计等管理人员、普通专业技术人员和驾驶员等工勤辅助人员所占比重过大,专业技术人员偏少,不利于事业发展;人力、财力、物力也相对分散,不利于形成合力。
           随着社会事业的发展、职能的增强,各部门、单位会积极要求设立机构或增加编制;而当机构职能弱化,应撤销机构或核减编制时,因涉及职位安排和人员分流安置等问题,部门、单位都没有积极性,撤销机构或核减编制的难度较大。我区机构编制部门于2010年单设,单设前工作人员较少,主要精力用于完成机构改革的中心工作和其他重要工作,没有精力主动去研究机构职能的变化。
           二是定编标准不全,调整不及时。目前,除教育、卫生等行业有统一的定编标准外,其他行业都是按照“机构编制管理机关根据事业单位的职责任务、本地的经济社会发展水平等情况核定”的规定执行,具体核编的过程中可参照的只有部门定编标准和行业规范,如果参照这些标准核定编制,其编制通常会远远超出我们核定的编制数。
           三是进口逐步规范,出口不通畅。随着对机构编制的控制与管理,事业单位逢进必考、实名制库管理等政策措施的施行,以及部分系统、单位上划垂直管理,区事业单位编制总量逐渐缩减。随着现行人事管理制度的逐步完善,逢进必考成为常态。但因缺少人员正常的退出机制和上下通道,只能靠自然减员等方式减少现有人数。
           三、 多措并举,实行机构编制总量控制
           政府职能转变、科学定编是编制总量调控的基础和方法。只有政府职能实现了根本转变,才能为行政机关和事业单位提高服务水平,推进事业发展提供机构编制保障,从而为建立一个低成本高效率的服务型政府奠定基础。
           (一) 科学设定机构编制总量
           必须根据机构编制的发展规律去动态调整编制总量。要充分考虑不同行业特点,不同地区面积及社会经济发展水平,不同层级服务人口等多种因素,将其进行综合分析评估,并引进当代先进的数量统计模型和技术,综合科学地确定机构和人员编制的需求总量。同时,不仅在总量核定上遵循科学方法,更为重要的是在规模、结构以及规划等方面进行科学设计和调整。因此,总量控制必须坚持以“分类管理、总量控制,动态管理”为原则,机构、编制的增加或者减少要从是否促进公共事业发展的需要出发,以是否有利于履行行政和公益事业职能和满足地方经济社会发展的需要为根本判断标准,该增加的增加,该减少的减少,该撤消的撤消,该转移的转移,只有这样,才能从根本上解决总量调控滞后的问题。为此,机构编制总量调控必须依据编制资源,根据社会事业发展状况和实际需要合理分配和及时调整各地的机构编制总量,积极推进行政体制改革和事业单位改革的进程。
           (二) 规范核定机构编制总量
           一是规范法制化。法制化是政府行为走向规范化的基础。二是规范制度化。在大力完善编制实名制管理系统的基础上,尽快建立完善编制信息公开与报告制和编制调控绩效制。三是规范程序化。必须逐步建立和完善机构编制管理部门调控机构编制事项的基本工作程序。
           (三) 形成控制机构编制总量合力
           总量控制是一个需要协同合作的系统工程。首先,在控制主体上,机构编制管理部门不仅要与上级、下级编制管理部门协调配合,还要与同级政府的人事部门、财政部门等进行密切的协调与合作。通过深化收入分配制度改革,建立能上能下、按岗定薪、岗变薪变的收入分配激励机制,逐步形成公平公正、合理有序的收入分配格局。通过深化人事制度改革,着力解决人员能进不能出问题。加强财政支出管理,逐步从“养人”向“办事”转变等。其次,控制的方法上,需要法律手段、经济手段、行政手段以及现代化管理手段的多管齐下;再次,在控制的机制上,要创新控制过程中政府与市场、社会组织及公民合作的新方法、新手段、新机制。通过编制法律、法规规定,事项公开,群众监督等方法约束政府机构及其工作人员的权力,从根本上杜绝编制总量调控中的随意性行为。
           (四) 创新机构编制管理模式
           一是推进事业单位改革。打破事业单位上下对口的常规,按照大部制改革的方向,分类推进事业单位改革,合理确定各类事业机构数。对上级决定撤销的;承担的特定工作任务已完成或履行职责的法定依据已消失的;无正当理由,批准设立一年以上未正式组建或未开展工作的;两年以上无正式在编工作人员,由其他单位人员或编外人员开展工作的机构一律予以撤销。对于职责相近、重复设置、设置不合理;设置分散、编制规模小以及不具备法人条件长期未进行事业单位法人登记的机构一律予以整合,减少单位管理人员、工勤人员数量,加大专业技术人员比重。同时,加大机构编制调研力度,开展事业单位绩效评估工作。
           二是实施年度编制使用总量控制制度。可在每年初,由同级编办根据事业单位的缺编总量,参考上年财政增收幅度,科学核定当年的事业单位编制使用总量,作为当年区直机关、事业单位增加人员的最高限额,任何部门和单位不得突破。在核定年度编制使用总量时,要控制财政供养人员的增长速度,确保人头费增长速度低于上年财政增收幅度,确保编制使用总量满足政策性安置人员需求。
           三是实行编制控制与工资总额控制相结合的管理模式。部门、单位增编要求强烈,是因为人多好办事。部门、单位只管用人,经费、工资由财政负担。如果将部门、单位的工资总额根据编制需要核定,增人不增工资基数,节编的工资额度由部门和单位留用,对编制增长能起到积极的控制作用。目前自收自支事业单位的机构和编制增长较慢,关键也是工资支出需要自己负担。因此,用工资总额控制编制也不失为好的方法。
           四是探索政府提供公共服务新模式。在严格控制事业机构编制总量的同时,可积极探索政府提供公共服务新模式。凡完成短期工作任务以及市场能提供服务的,按照“养事不养人”的原则,只核定工作经费或只核定编外用工计划。
           总之,我们应加快政府职能转变,实行政事分开,理顺政府与事业单位的关系。强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责。科学制定机构编制标准,合理控制总量,着力优化结构,建立动态调整机制,创新管理方式,强化监督管理。既促进社会公益事业的发展,又确保机构编制总量控制在合理范围之内,真正达到管住、管好、管活机构编制的目的。

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