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        推进我市党群系统事业单位分类改革的思考

        发布日期: 2013-08-22          

          为深入贯彻落实党中央、国务院和省委省政府关于分类推进事业单位改革的有关文件精神,哈尔滨市编委办按照市委市政府的统一部署,在全市扎实开展了事业单位分类改革第一阶段的清理规范工作,为推进下步事业单位分类改革工作奠定了坚实基础。本文仅就深入推进我市党群系统事业单位分类改革及加强机构编制管理工作进行粗浅的探讨。?   一、充分认清我市分类推进事业单位改革的必要性和紧迫性?   长期以来,国家各级各类事业单位承担着教育、科技、文化、卫生等领域大量的社会基础性工作,在加快经济建设、增加就业岗位、改善人民生活、维护社会稳定和推动社会进步等方面发挥了重要作用,做出了重要贡献。但也要看到,随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善,原有事业管理体制和运行机制存在的问题日益凸显出来,严重制约了事业单位自身的发展,也影响到各项社会事业的健康发展。哈尔滨市比较独特的城市发展史和区位,给哈尔滨市域内的事业单位打下了鲜明的时代烙印和区域特点:事业单位规模大,财政负担重。全市拥有事业单位5600余家,从业人员近20万人。仅市财政直接供养的事业单位人员就超过3万人,财政负担大。这对于哈尔滨这样一个欠发达城市而言,是个不小的负担。布局结构不尽合理,服务水平不高。有的机构设置重复,职能交叉;有的机构设置过于零散,形不成规模效益,整体实力弱;有的机构地域分布不均衡,造成城乡之间、区域之间公益服务水平差距较大等。类型多样化,性质相对复杂。一些行业内重点的大专院校、科研院所都坐落在我市。行政机构所属事业单位既有各级政府设立的,也有事业单位下设立的;既有隶属中省直的,也有隶属市、区、县(市)的;既有承担行政职能和从事公益服务的,又有从事经营活动的;在经费形式上,既有财政全额补助,也有财政部分补助和非财政补助机构。机制不活,效益不高。由于管理体制不顺,内部运行机制不完善,部分事业单位虽然占用着国家资源、享受着财政供给,却没能有效的提供相应的服务,致使存在公益服务水平不高,资源浪费的现象。特殊的市情决定了我市的事业单位改革不仅事关经济社会发展全局,更对长远发展有重大影响。因此,必须有计划有步骤的实施分类推进事业单位改革。通过改革,解决事业单位管理体制、运行机制和自身发展中存在的问题,进一步激发事业单位的生机和活力,不断提高社会公共服务水平,促进事业单位健康发展。?   分类推进事业单位改革,是继农村改革、国企改革和政府机构改革之后,党中央、国务院不断完善改革总体布局的又一重大决策,是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求,是加快转变发展方式,促进经济更好更快发展的迫切需要,是转变政府职能,建设服务型政府的重要举措,是提高事业单位公益服务水平,加快各项社会事业发展的客观需要。分类推进和深化事业单位改革,对推动我市经济社会发展具有十分重要的意义。一是分类推进事业单位改革是充分发挥市场配置资源作用的重要前提。完善社会主义市场经济体制,需要更大程度的发挥市场在资源配置中的基础性作用。现行事业单位管理体制造成了不同程度的行政性垄断,导致市场分割和资源浪费,在一定程度上制约着我市经济社会的发展。加快我市事业单位分类改革,是经济社会发展的内在要求,对于完善社会主义市场经济体制具有重要意义。二是分类推进事业单位改革是转变政府职能的重要条件。目前,我市大量事业单位分别附属于不同的党政机构,享受各种形式的财政供给,有的代行部分行政职能。政事不分、事企不分,是造成政府职能缺位、越位和错位,导致行政效率降低、政府机构膨胀、财政负担增加的重要原因。进一步深化事业单位分类改革,明确界定政府机构、事业单位的职能,让事业单位真正回归于公共服务,有助于加快我市政府职能转变,规范政府经济管理职能,强化社会管理和公共服务职能,完善公共财政体制,建立适应社会主义市场经济需要的、依法行政、廉洁高效的行政管理体制。三是分类推进事业单位改革是促进经济社会全面发展的客观要求。在我市经济社会持续发展,人民生活水平不断提高的同时,经济与社会发展不协调的现象仍然不同程度存在。进一步深化分类推进事业单位改革,特别是科技、教育、卫生、文化、体育等领域的改革,不仅能够促进我市公共服务事业的健康发展,而且能更有效的满足人民群众日益增长的物质文化生活需要,提高我市市民整体素质,促进经济社会全面进步。?   二、我市党群系统事业单位机构编制管理存在的主要问题?   目前,我市市直党群系统事业单位共100家,分别隶属于市委办公厅、组织部、宣传部等9个市委工作部门机构及其管理机构和市人大、市政协、市中级人民法院、市人民检察院、市公安局、市司法局、市安全局等党政机关、群众团体等有关机构。参加此次事业单位分类改革的单位有96家(其中:财政全额补助非财政补助单位为33家)。市直党群系统事业单位数量占我市市直事业单位总数的14%。多年来,党群事业单位在促进我市经济社会发展,为社会提供公益服务,增加就业岗位,推动社会进步等方面发挥了不可替代的重要作用。由于自2004年我市事业单位机构改革以来,党群系统事业单位一直再未进行新一轮机构改革,时间长达8年之久,因此其自身机构编制管理方面的问题不同程度的存在,主要表现在:一是部分事业单位的职能已经不能适应新的形势发展需要,呈现出职能与业务部门不符,或职能交叉重复、萎缩或规模偏小,业务不饱满、服务对象单一等问题。二是有的事业单位有机构有编制但无人员。如市公安局汽车修理部、市司法局法律函授辅导站、市国际协作中心及市对外贸易开发投资中心等4家事业单位都已成为有名无实的“空壳”单位。三是部分事业单位在事业单位分类改革上存在模糊认识,出现公益类单位往行政类挤,经营类单位往公益类靠的倾向。四是机构名称与职能不符,事业单位职能由行政单位承担。有的将事业单位的相关职能由机关工作人员承担,造成政事不分。个别事业单位名称与机关内设机构名称混淆,需要进一步规范和理顺。五是部分单位存在两种经费形式或事业编制为两种管理形式。如存在财政部分补助和非财政补助两种经费形式;有的单位存在两种管理形式,事业编制行政管理人员为参公管理,专业技术人员不参公管理,实行专业技术职称评定,经费形式与管理方式不统一。六是应撤销的事业单位由于人员分流政策不配套难以实施。有的事业单位按清理规范要求应予以撤销,经与单位沟通,单位也表示同意,但因为缺乏人员安置配套的统一政策,造成自收自支人员无法安置,机构难以撤销。七是由于部分单位职能弱化,业务不饱满,造成编制使用效率低。有的单位虽然核定一定数量编制,但由于职能业务不饱满,实际人员较少,甚至长期无人,不能正常开展工作,导致编制资源浪费。?   三、深入推进我市党群系统事业单位分类改革的对策意见?   解决好上述问题,重点是要以《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发〔2011〕5号)及省市关于分类推进事业单位改革的相关文件精神为指导,本着合理有效配置机构编制资源,使事业单位更好的发挥社会管理和公共服务作用,提高公共服务水平的原则,做到事业单位机构设置、职责的界定以及编制和领导职数的核定既符合机构编制管理的相关政策规定,又着眼于围绕中心,服务大局,突出工作重心,为促进我市经济和社会发展提供有力的机构编制支撑和保证。?   一是认真抓好党群系统事业机构的整合规范。调整事业单位结构布局,优化资源配置,提高公共服务能力是事业单位改革的主要目标。重点要围绕服务我市经济社会发展新战略的要求,从经济社会发展的实际需要出发,采取“撤、并、转、留”等措施和方式,对党群系统各类事业单位进行结构和布局调整。对关系公共服务和社会事业发展的,该保留的保留,该加强的加强;对批准设立后长期未正式组建或未开展工作的事业单位,未核定事业编制,其日常工作由机关工作人员承担或其他外聘人员承担的事业单位,原承担的特定工作任务已完成或履行职责的法定依据已消失的事业单位,要予以撤销;对设置过于分散、规模过小、职责相近或交叉、重复设置的事业单位要予以整合;对职责任务萎缩或长期闲置较多空编的事业单位,要相应核减编制和收回空编;对条件成熟、改革方向明确,主要从事经营活动以及其他营利为主要目的的事业单位,加快推进转企改制。通过事业单位清理规范,我们拟对长期没有正式在编人员、没有开展工作的所谓“空壳”的事业单位予以撤销。对于在编人员较少,业务萎缩,已无存在价值的单位,待根据省及我市事业单位分类改革的人员分流安置相关政策出台后,进行人员妥善安置,然后再予撤销,做到积极稳妥,分步实施。?   二是要科学界定党群系统事业单位的职能,合理划分类别。职能的界定是设立机构和配备编制的依据,也是划分类别的前提和基础。针对我市党群系统事业单位职能交叉重复或萎缩,业务不饱满和功能发挥不够以及有的事业单位承担行政职能,有的事业单位承担的公共服务职能与经营职责交织在一起,使事业单位本应承担的社会公益服务职能弱化,偏离了公益目标等问题,我们要严格依据国家及省分类推进事业单位改革有关文件精神,在充分调研、反复论证的基础上,结合各单位实际,厘清职责边界,进行职能归位。明确承担行政职能的事业单位职能主要是按照法律法规授权和党中央、国务院文件规定,将不应由事业单位承担的行政职能划归行政机关。对由行政机关承担的技术性、辅助性、公共服务性的职能交给事业单位承担。对于从事科技、教育、公共文化等公益服务的事业单位,在职能界定时,突出其基础性、公益性、技术性职能的表述,使新的职能更加符合自身特点和社会需求,从而有效避免公益类单位往行政类挤,经营类单位往公益类靠等问题。在此基础上,按照明确的职能对现有事业单位划分为承担行政职能、从事经营活动和从事公益服务三个类别,实现职能清理、资源整合、科学分类“三位一体”,同步推进,有力促进政事分开、事企分开、管办分离。在划分类别时,要根据中编办和省编办分类标准,坚持以社会功能作为分类的基本原则,不能将机构名称、财政供养方式、人员是否参公等管理方式作为分类的依据,从严控制,科学合理进行分类。?   三是严格规范党群系统事业单位机构编制管理。要按照“控制总量、盘活存量、优化结构、有减有增”的原则,充分挖掘和合理利用党群系统现有事业编制资源,把日常管理的重点放在调整结构,盘活存量上来,充分挖掘潜力,向深化改革要编制,向科学管理要编制,向提高效能要编制,杜绝机构臃肿,人浮于事的现象,最大限度提高编制使用效益。要认真研究党群系统不同类别事业单位功能特点,使事业单位的规模规格与职能相适应,功能与编制配备相适应,确保各类事业单位协调发展,适应经济社会发展需要。要严格落实事业单位清理规范期间“不得批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位;原则上不再新设事业单位,机构不升格,不再新增事业编制,确因工作需要的,在现有机构编制总量内调剂解决。不得突击提拨干部和盲目扩大编制”的文件要求,从严进行机构编制管理,严格把关,坚决控制机构编制无序增长。同时,根据社会发展的需要,对一些关系到公共安全、社会管理、民生保障等重要事项,主要按照“撤一增一”的原则进行动态调整,通过机构整合、职责调整和编制调剂办法解决,既有效配置了机构编制资源,又适应了经济社会发展大局的需要,在总量不增的前提下盘活存量,化解当前形势下机构编制“既紧又缺、既多又少”的结构性矛盾。要积极研究探索事业编制资源在总量控制下实行跨系统、跨部门、跨行业调剂使用的办法,用好用活编制资源。对于一些长期空编较多的单位,在保证其工作正常运转、考虑其发展需要的前提下,按照全市统一部署,将多余的编制予以收回。同时,严格按规定审核事业单位的编制、领导职数和内设机构,合理确定事业单位中管理人员、专业技术人员和工勤人员编制的比例,既管总量又管结构,着力解决事业单位人员结构不合理、工作运行不畅等问题,为下步事业单位“十定”奠定坚实基础。

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